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Catégorie : Nadia Antonin
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1. Introduction

La crise des « subprimes » a fortement mis à mal le système bancaire. Dans ce contexte de crise, les banques ont été accusées de tous les maux qui en ont résulté : grave récession, hausse du chômage et dégradation des finances publiques. Comme le souligne Agnès Labye dans un ouvrage collectif intitulé « La guerre des monnaies », toute l’analyse d’Hyman Minsky s’articule autour du rôle des banques « qui n’assurent plus ou mal les fonctions qui sont les leurs, ce qui débouche sur des situations de surendettement et de crise de liquidité ». De son côté, l’Observatoire français des conjonctures économiques a publié une note en décembre 2013 intitulée « Banques européennes : un retour de la confiance à pérenniser »  dans laquelle il est rappelé que les banques ont encore à relever d’importants défis liés aux mutations d’ordre réglementaire initiés à l’échelle européenne comme la mise en place d’une union bancaire « qui poursuit un double objectif : d’une part éviter les paniques bancaires dans la zone euro et d’autre part, réduire la corrélation entre les risque souverain et le risque bancaire car les dégradations de note de la dette publique d’un pays augmentent le risque global des banques du pays concerné ».

2. Pourquoi une Union bancaire ?

L’idée a été lancée à l’été 2012 par le président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi afin de fournir un nouveau cadre réglementaire défini à l’échelle européenne, destiné à prévenir et résoudre les crises bancaires. Le 18 octobre étaient lancés les travaux législatifs sur l’Union bancaire ; la réunion de l’ECOFIN du 12 décembre 2012 a permis d’aboutir à un accord, repris par le Conseil européen des 13-14 décembre 2012 sur les principes et le calendrier de mise en œuvre du Mécanisme de surveillance unique (MSU).

Au total, l’Union bancaire européenne doit permettre, selon ses promoteurs de :
-    rompre le cercle vicieux entre crise souveraine et crise bancaire ;
-    améliorer la transmission de la politique monétaire ;
-    renforcer la sécurité et la convergence au sein du système bancaire européen et ainsi faire face à la menace de fragmentation des marchés bancaires dans la zone euro ;
-    permettre la recapitalisation directe des banques en difficulté par le Mécanisme européen de stabilité (MES).

3. Les trois piliers de l’Union bancaire

3.1 Un mécanisme de supervision unique (MSU)

La mission de supervision est confiée à la Banque centrale européenne, dans le cadre de l’article 127.6 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne, à travers un conseil dirigé par Danielle Nouy (ancienne secrétaire général de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution).

Cette supervision est exercée de deux manières sous la responsabilité de la BCE :
·    La supervision directe par la BCE des établissements dits « significatifs »
L’accord conclu entre les chefs d’Etat et de gouvernement les 13 et 14 décembre 2012 prévoit une surveillance directe par la BCE pour les banques
-    qui ont un total d’actifs supérieur à 30 milliards d’euros, ou
-    dont le poids dans le PIB est supérieur à 20%, ou
-    qui ont bénéficié d’un soutien public.

En outre, le MSU couvrira au moins trois banques par pays. Selon les estimations, 130 groupes bancaires dans l’ensemble de la zone euro seraient concernés, dans des proportions diverses selon les pays (95% du système bancaire français, mais entre 65% et 75% du système bancaire allemand).

- La supervision par les autorités nationales (en France l’ACPR) des établissements « moins significatifs » sous le contrôle et dans le cadre défini par la BCE.


Les banques de taille plus modeste restent placées sous la surveillance de leurs superviseurs nationaux respectifs avec toutefois la possibilité d’être soumises à la responsabilité directe de la BCE dès lors que la dégradation de leur situation et les risques qu’elles feraient peser sur la stabilité financière le justifieraient.

Le mécanisme de supervision ne sera pas opérationnel avant le 1er mars 2014 ou 12 mois après l’entrée en vigueur du règlement.

3.2 Un mécanisme de résolution unique (MRU) des crises bancaires
Le mécanisme de résolution vise à répondre à une défaillance bancaire. Il comprend : un Conseil de résolution et un Fonds, censé être opérationnel par étapes à partir du 1er janvier 2015.
- Le Conseil de résolution sera composé d’experts permanents et de représentants des autorités nationales de résolution. Il préparera les décisions relatives au démantèlement ou au sauvetage d’un établissement bancaire en difficulté.   
- Le Fonds de résolution unique viendra compléter le mécanisme et servira notamment à organiser la faillite d’une banque ou à financer les coûts de restructuration. Il sera alimenté par les banques elles-mêmes. Ce fonds sera d’abord « compartimenté » : chaque partie sera alimentée par les banques d’un Etat et ne permettra que de renflouer que les banques de cet Etat. Mais ces compartiments disparaîtront progressivement pour aboutir à un fonds mutualisé en 2025, doté à terme de 55 milliards d’euros.
- Renflouement interne : désormais, lorsqu’une banque sera proche de la faillite, le renflouement interne (« bail in ») s’appliquera par opposition au (« bail out »). En vertu de ce principe de renflouement interne, les États ne souhaitent plus faire appel aux finances publiques pour éponger le passif d’une banque en difficulté.  Ce sont donc les actionnaires (jusqu’à l’annulation des actions) puis les créanciers (prêteurs obligataires par ordre de séniorité et clients dont les dépôts sont supérieurs à 100 000 euros) qui devront payer jusqu’à 8% des pertes de la banque avant que l’on puisse faire appel à des fonds nationaux de résolution alimentés par le secteur bancaire.

Le mécanisme de résolution démarrera en 2015 et s’appliquera aux 130 banques les plus importantes de la zone euro (voir ci-dessus), ainsi qu’aux banques transfrontalières.

3.3 Un système unique de garantie des dépôts
Un système de garantie des dépôts protègera les épargnants en cas de défaillance de leur banque en leur remboursant leurs dépôts jusqu’à un plafond de 100 000 euros.Rappelons qu’en France, la garantie des dépôts est assurée par le fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) créé par la loi du 25 juin 1999 sur l’épargne et la sécurité financière, qui intervient lorsqu’une banque est en faillite. Il est chargé d’indemniser les déposants dans un délai de 20 jours, jusqu’à 100 000 € par personne et par établissement, si l’établissement auquel ils ont confié leurs avoirs ne peut plus faire face à ses engagements. Le FGDR est également chargé d’indemniser les investisseurs jusqu’à 70 000 € par personne et par établissement, pour les titres (actions, obligations, parts d’OPCVM) et autres instruments financiers que leur prestataire d’investissement ne pourrait pas leur restituer en cas de faillite, ainsi que pour les espèces associées. Enfin, le FGDR se substitue à une banque défaillante lorsque celle-ci n’est plus en mesure d’honorer vis-à-vis du public les cautions qu’elle a pu délivrer en faveur de professionnels à qui la loi fait obligation de présenter une garantie envers leurs clients.

4. Conclusion

Le projet d’Union bancaire recouvre différents chantiers : supervision unique des banques, garantie des dépôts et gestion d’un établissement bancaire en difficulté. Mais, pour l’économiste Gaël Giraud, « reste à voir si le pilier « résolution des crises bancaires »  est vraiment à même  d’éviter une faillite bancaire. » En effet, le passage progressif d’une logique de « bail out » (les Etats venant à l’aide des banques en difficulté) à une logique de « bail in » (les actionnaires et les créanciers des banques étant les premiers mis à contribution en cas de faillite) peut avoir des effets pervers : un effet procyclique – anticipant un « bank run », les créanciers pourraient retirer leurs fonds -, et une accélération de la divergence entre pays de la zone euro – un investisseur effectuerait ses placements en fonction de la solidité des finances publiques du pays où la banque est localisée.
 
5. Glossaire

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) : Autorité administrative indépendante (AAI) adossée à la Banque de France, chargée de l’agrément et de la surveillance des établissements bancaires et d’assurance dans l’intérêt de leurs clientèles et de la préservation de la stabilité du système financier.
Note : L’ACPR est dotée de nouveaux pouvoirs en matière de prévention et de gestion des crises bancaires qui s’ajoutent à ses missions de supervision.
 
Dette souveraine : Dette dont le remboursement est assuré ou garanti par l’État c’est-à-dire le Trésor public ou une institution publique dépendant du gouvernement.

ECOFIN : Le Conseil économique et financier (ECOFIN), composé des ministres de l'économie et des finances des États membres, couvre de nombreux aspects de la politique de l'Union européenne, tels que la coordination de la politique économique, la surveillance économique, le contrôle de la politique budgétaire et des finances publiques des États membres, l'euro (questions juridiques, pratiques et internationales), les marchés financiers ainsi que les mouvements de capitaux et les relations économiques avec les pays tiers.

Renflouement interne (« bail in ») : Mécanisme permettant, sur décision discrétionnaire des autorités compétentes et lorsqu’un événement déclencheur a eu lieu, de mettre à contribution tout ou partie des créanciers privés d’un établissement afin d’annuler ou de convertir en capital une partie de ses dettes.

Ruée sur les dépôts (« bank run ») : Situation dans laquelle des déposants se ruent en masse aux guichets d'une banque pour retirer leurs avoirs.

Sauvetage externe interne (« bail out ») : Mécanisme permettant, sur décision discrétionnaire des autorités compétentes et lorsqu’un événement déclencheur a eu lieu, de renflouer un établissement par des fonds publics afin d’annuler ou de convertir en capital une partie des dettes d’un établissement.  

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