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Catégorie : Les analyses de Jean-Pierre Estival
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La croissance française est handicapée par son modèle social depuis la fin des années 1970. La fin des Trente Glorieuses a mis à nu les mécanismes mal réglés du modèle social inventé en 1945, alors que les économies de nos partenaire n’ont pas du tout réagi de la même manière. Les progrès de la mondialisation, doublés d’une politique d’abandon de l’industrie française, ont déséquilibré l’économie française, le niveau des dépenses sociales qui dans un contexte d’une économie en croissance ne posait pas trop de problèmes jusqu’en 1970 ont fini par être exorbitantes par rapport aux nouvelles conditions moins florissantes de la croissance. Malgré certaines dérégulations après 1970, la France est devenue le champion de la dépense publique et 50% de la richesse nationale est convertie en impôts de tous genres, ce qui explique que dans le classement mondial du libéralisme la France se retrouve en 74e position, après presque tous ses partenaires, les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Hollande et même les pays scandinaves pourtant souvent qualifiés de sociaux. Malgré l’ampleur de ces dépenses sociales, de nombreux Français se sentent mal traités, chacun se sentant plus mal traité que son voisin ce que l’économiste Denis Olivennes appelle «l’égalité injuste». Certes une fraction de la population la plus aisée a réussi à s’enrichir depuis trente à quarante ans, mais pour cela, la France a cru devoir compenser cette inégalité croissante par un niveau élevé de dépenses sociales afin de maintenir le coefficient de Gini à peu près constant. Ainsi, les inégalités sociales ont été mieux contenues en France que chez ses partenaires, mais, malgré cela, les Français continuent à croire qu’ils vivent dans un système injuste comme l’a prouvé la crise des Gilets jaunes. La classe moyenne s’estime abandonnée, obligeant les pouvoirs publics à intervenir encore plus financièrement. De plus, la déflation mondiale implique une sorte de stagnation des salaires rendue toujours plus prégnante par une concurrence croissante entre entreprises et pays. Cette stagnation des salaires générée par une concurrence grandissante ajoute au mécontentement, ce qui a rendu nécessaire une accentuation de la politique de redistribution. Ainsi le modèle social français devient de plus en plus lourd et dispendieux au fur et à mesure que la stagnation salariale s’amplifie ce qui donne l’impression que le travail n’est plus rémunérateur pour chacun, d’où la naissance de nouveaux malaises. Cependant l’éradication du déficit actuel du système de retraites doit être traité comme cela a été le cas dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Ce n’est pas le recours au maintien du paiement annuel des 24 milliards d’euros (CRDS et une part de CSG) destinés depuis1996 à l’extinction de de la dette sociale de la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale) qui peut être la solution. Une fois la dette éteinte, ce qui sera le cas en 2024, on ne voit pas pourquoi cette taxe annuelle pesant sur les contribuables serait prolongée, la somme étant alors fléchée vers le compte retraites. Ce serait alors une nouvelle taxe et non la prolongation d’une ancienne.

Il faut ajouter que le budget de l’État français est structurellement déséquilibré depuis des années par le poids anormal qu’occupent les dépenses consacrées au paiement des retraites, lesquelles i accaparent 14% du PIB, pourcentage inconnu chez nos partenaires. Ce déficit devrait atteindre de 8 à 17 milliards d’euros en 2025 selon le Conseil d’orientation des retraites. Certes, la réforme du système est une nécessité pour le rétablissement de l’équilibre du système, le retour à la crédibilité parmi nos partenaires et la maitrise indispensable des finances publiques. Un tel déséquilibre compromet en effet aussi toutes les chances d’une croissance plus soutenue, faute de ressources suffisantes à y consacrer. Des tendances lourdes comme le vieillissement démographique et la progression de l’espérance de vie (le pourcentage des plus de 65 ans en France devrait passer d’ici 2050 de 20 à 27% de la population totale) expliquent cette situation, mais le projet fortement médiatisé du régime par points n’est pas exempt de critiques. C’est d’ailleurs au moment où il est fortement critiqué en Suède par une majorité de citoyens - sauf par le gouvernement qui y a trouvé un moyen de faire des économies substantielles - que ce système à points a été mis en exergue en France et présenté à tous comme étant le système idéal. Il n’est pas certain que ce nouveau dispositif soit plus équitable. Le ratio entre retraités et actifs devrait augmenter d’environ 25% d’ici 2050 et le ratio entre retraite moyenne et salaire moyen doit donc baisser de 20% si on veut maintenir le poids actuel des retraites dans le PIB. On peut en déduire que tous les actifs, à terme, seront perdants puisque le niveau relatif des retraites devra baisser de 20%, à moins d’ouvrir les vannes du budget de la France, hypothèse peu probable. La réforme va donc accélérer cette baisse malgré toutes les précautions oratoires des pouvoirs publics.

S’il faut réformer le système des retraites encore faut-il partir d’un bon diagnostic et aussi repenser la problématique dans le cadre d’un nouveau pacte social plus global, marqueur d’une nouvelle solidarité impliquant notamment des compensations pour les perdants. Par ailleurs, prendre comme hypothèse de départ l’existence d’un système actuel injuste entre secteur public et secteur privé d’une part et entre régime de base et régimes spéciaux d’autre part, ce qui est vrai, n’obligeait nullement à remettre tout le système actuel à plat car, comme beaucoup l’ont dit, il n’appartient pas au système de retraites de réparer toutes les injustices des vies professionnelles. Bien au contraire, toutes ces injustices doivent être combattues pendant la vie professionnelle et non après. Ce n’est donc pas au système de retraites de prévoir 55 milliards d’euros pour combattre ces injustices et laisser pérenniser tant d’injustices pendant une vie active comme les inégalités salariales entre hommes et femmes, des carrières hachées, un chômage important de seniors, pénibilités de certains métiers et de ne les compenser qu’une fois la vie active terminée. Ce sont les politiques sociales qui doivent prendre à leur charge ces nombreux dysfonctionnements et non un système de retraites quel qu’il soit. On s’est manifestement trompé de cible. Cette remarque étant faite, Il aurait été de plus opportun de créer un régime universel de base pour tous allant jusqu’à un plafond à définir et de laisser ensuite chaque profession libre de définir un régime complémentaire correspondant au mieux aux contraintes de chaque métier. Car comme c’est le cas en Allemagne chaque branche a sa spécificité, ses contraintes de pénibilité de travail qui sont énormes, de sorte que les attentes en termes de retraite ne peuvent être égales pour 1€ cotisé pour chaque salarié. Il y en a qui méritent plus. Or le système proposé aujourd’hui par le gouvernement nie ces spécificités, il proclame que le système proposé est plus juste que le précédent, il est en fait plus injuste. En voulant être égalitaire pour tout le système proposé pour tous finit par être injuste pour tous. C’est vers l’Allemagne qu’il fallait regarder et non vers la Suède où le système par points a fini par abaisser le niveau des pensions pour tous, ce qui en était l’objectif caché, comme le scripteur de ces lignes a pu le remarquer dans toutes les conférences tenues dans ce pays depuis deux ans. Quand Antoine Buzio, jeune Docteur en Économie, qui trop rapidement a cru bon de s’emparer de cette thématique, et bien qu’il n’ait jamais proposé de régime par points mais un simple régime de comptes notionnels.

Bien plus lisibles pour tous, il n’était pas apparemment conscient du rejet assez fort de la population active de ce pays dont le seul véritable gagnant est avant tout le gouvernement suédois qui y a vu l’occasion de faire des économies budgétaires substantielles. Les cartes sont par ailleurs brouillées car contrairement aux annonces du début, le système proposé se veut à la fois systémique et paramétrique ce qui le rend illisible pour tous. Mais ce n’est pas tout.

Une réforme du système des retraites, si elle veut déboucher sur un équilibre budgétaire, ne peut être d’abord que paramétrique avant d’être systémique. Sinon elle ne sera qu’une réforme politique et non contraignante. Il faut avoir le courage de repousser progressivement l’âge légal afin d’atteindre progressivement 65 ans dans une dizaine ou douzaine d’années et d’en finir avec cette hypocrite dichotomie entre âge légal et âge pivot qui est obscure mais surtout inutile. La réforme des retraites présentée aux Français était avant tout un projet politique et électoraliste en lui attribuant d’abord un rôle systémique alors que toute vraie réforme ne peut être d’abord que paramétrique, en France comme dans tout pays du monde. En modifiant un paramètre de l’équation, on rend l’équation soluble. Mais si aucun paramètre ne bouge, l’équation n’est pas soluble. Pour augmenter l’attrait de son projet, le gouvernement bien au contraire, n’a parlé que de perspectives d’amélioration qui ne peuvent être qu’aléatoires, voire mensongères en l’absence de moyens financiers, situation qui ne permettra pas de faire des «cadeaux», sauf de les faire financer par la spoliation de ceux qui ont le plus cotisé ou le pillage des régimes les mieux gérés. Cette réforme ne pourra être que corrigée à l’avenir, et ce parce que le nombre de cotisants par retraité va considérablement diminuer et a fortiori les recettes subséquentes destinées au financement de la retraite. Rappelons que le nombre de cotisants pour un retraité était en 1981 plus du double de celui d’aujourd’hui. Ce glissement ne peut que continuer à affecter demain le niveau des pensions. On ne voit pas alors comment l’État pourrait conserver constante la part des dépenses de retraite par rapport au PIB, proche de 14%, sans diminuer la valeur du point - qu’il veut d’ailleurs augmenter en l’indexant sur le niveau des salaires - sans augmenter la cotisation payée par les actifs ou même travailler plus ou encore diminuer le montant des pensions. Il y a des contradictions manifestes dans la présentation de ce projet et croire conserver à 14% la part du financement des retraites dans le budget de l’État à long terme est dans ce contexte insoutenable. Le même problème s’est produit en Suède, où 92% des femmes ont perdu sur leur revenu à l’instauration du régime par points, ce qui a obligé le gouvernement à compenser ce manque à gagner. Nul doute que de telles obligations s’imposeront aussi en France. En voulant économiser sur l’ensemble des charges de retraites, l’État sera en définitive obligé de sortir son chéquier pour compenser la fin d’avantages sociaux alors que les contraintes de la profession n’auront pas disparu. On ne peut pas gagner sur tous les tableaux. Pis, on voit mal comment la disparition des régimes spéciaux pourra s’opérer sans compensation. Pour ne prendre que le cas de la SNCF, Jean-Pierre Farendou , nouveau PDG de la SNCF, a certainement raison de dire que « la SNCF est une des rares entreprises où les conditions de sortie font partie des conditions d’entrée ». Sans compensation il n’y aura plus grand monde pour conduire des trains en France d’ici dix ans, surtout quand les cheminots allemands ou suisses qui, n’ont certes pas les mêmes droits à la retraite, gagnent cependant près du double pendant leur vie active comme on peut le vérifier. La suppression d’avantages sociaux impliquera nécessairement des compensations financières en matière salariale, notamment eu égard aux sujétions de travail et il se posera alors la question de savoir qui les payera : la collectivité, le client ?. Rien de tout cela n’a été pensé dans la réforme actuelle beaucoup trop précipitée. Le gouvernement français sera vite confronté à ses propres contradictions d’autant que les perspectives de croissance pour la France ne sont pas mirobolantes et qu’on ne saurait espérer demain «beaucoup de grain à moudre» provenant de revenus supplémentaires générés par un rythme de croissance exceptionnel pour financer ces surcoûts. Comme chacun sait, la croissance française sera longtemps bornée par des paramètres structurels défavorables. La croissance potentielle ne dépasse plus 1% désormais, et pourrait même s’effondrer avec les difficultés du secteur automobile ou en cas de crise financière, tandis que les gains de productivité sont voisins de zéro.

C’est donc une solution paramétrique qui est en définitive la solution. Ce n’est pas pour rien que face à des situations à peu près identiques tous nos partenaires ont à la fois modéré la progression du niveau des pensions tout en retardant de plus l’âge de départ à la retraite entre 65 et 70 ans. Tant que ces solutions paramétriques ne seront pas appliquées il n’y aura pas de vraie solution au problème des retraites en France et c’est donc le budget de l’État, et a fortiori le rythme de la croissance -faute de ressources suffisantes- qui seront obérés.

Par ailleurs, la réforme actuelle va à l’encontre de la rationalité en opérant un vaste mouvement d’étatisation dans un contexte où l’État est déjà incapable de générer des excédents budgétaires depuis des décennies car la vraie situation des finances publiques a été ignorée ou aux mieux surévalués. Il ne faut pas oublier que la croissance permanente des dépenses de retraites explique près de 60% -en fait 59%- des déficits publics de 1959 à 2017, notamment en raison du vieillissement de la population. Mais, par ailleurs, le gouvernement a voulu ignorer ce qui se fait dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, y compris en Allemagne et en Suède aussi. Dans ces pays où le système de financement retenu cumule système de répartition et capitalisation pour palier le vieillissement de la population. Or en France la capitalisation a sans cesse été décriée et représente à peine 2% des ressources destinées au financement actuel des retraites. Certes, la loi Pacte encourage l’épargne retraite complémentaire et depuis octobre 2019 un nouveau plan épargne retraite (PER) est devenu effectif, mais il n’est que facultatif. Il aurait fallu le rendre obligatoire. Il est nul besoin d’être un grand économiste pour estimer que l’insuffisance de cette épargne constitue un manque à gagner de 2,6 points du PIB français par an par rapport à la moyenne de ces pays. La Suède dont on vante tant le modèle en France l’a compris. Dans ce pays existe une épargne d'entreprise négociée dans le cadre des conventions collectives ("tjänstepension") qui complète avantageusement le dispositif du système à points, jugé par la majorité des Suédois comme insuffisant. Et il l’est dans les faits ! Mais c’est parce que cette seconde source de financement des retraites a été mise en place que les retraités suédois jouissent d’un niveau acceptable. Ce complément de retraite représentait en 2017 environ 25% de la valeur totale des pensions versées et sa part ne cesse d'augmenter. L'employeur verse 4,5% du salaire pour financer ce système. Environ 90% des salariés sont couverts par ce dispositif. Mais le cas de la Suède n’a jamais été présenté comme cela en France où on se garde bien de dire que, si bon gré mal gré le système à point survit en Suède, c’est parce qu’il est conforté par une seconde mesure de financement. En France le système à point est devenu un outil dogmatique et d’ailleurs Raymond Soubie a eu raison d’affirmer que ce système n’existe nullement ailleurs (article La Croix du 10 décembre 2019). S’il avait été si bon, il aurait été adopté partout. Son introduction en France correspond plus à la satisfaction d’un ego. Beaucoup de critiques qui se sont élevées contre ce système sonnent juste, notamment la volonté irrationnelle d’imposer un système unique à une société de moins en moins homogène. Cela ne marche pas. En France, de son côté, l’Institut économique Molinari a calculé qu’il manque de ce fait 19% du montant des retraites actuellement distribuées, soit 3 750 euros par retraité et par an. En ne rendant pas obligatoire une telle mesure pourtant présente dans la plupart des pays de l’OCDE, la France ne peut donc pas intégrer dans son système cette moyenne de 3 750 euros par retraité et par an dans les ressources de financement des retraites. Elle se condamne donc à faire retomber la quasi-totalité de ce financement sur les impôts en soustrayant des sommes destinées au financement de la croissance.

Enfin, il est à craindre que cette réforme ne débouche sur un pilotage public mettant fin aux structures de gouvernance paritaire alors que déjà les caisses de Sécurité sociale et d’assurance-chômage sont gérées par les pouvoirs publics, ce qui en fait une exception dans la zone euro. Certes, ce rôle ne peut que lui revenir car avec un point sanctuarisé et indexé sur les salaires, c’est à lui qu’il incombera de trouver d’autres recettes pour pérenniser le système en jouant alors sur les paramètres les plus fondamentaux comme l’âge de la retraite ou le niveau de cotisation. Et ce temps n’est certainement pas lointain car certaines des mesures de soutien annoncées vont coûter cher. Outre l’indexation du point l’instauration d’une pension minimale nette de 1 000 euros par mois, les mesures en faveur des femmes, l’extension de la pénibilité vont entrainer une augmentation de la part du PIB consacrée aux retraites qui passera de 14% ( exactement 13,8% à 15%), sans évoquer la revalorisation du salaire des 900 000 enseignants destinée à limiter la baisse de leur pension et sans prendre en compte non plus les compensations inévitables à verser aux agents de la SNCF et de la RATP. On est loin d’une réforme qui était présentée comme indolore d’un point de vue financier, réforme qui a occulté la seule modification inévitable, celle du report de l’âge légal vital pour la survie d’un régime de répartition. Mais si l’ensemble des réformes actuelles fait passer le poids des retraites de 14% à 15% du PIB, il faut avoir le courage de poser alors la question de son inévitable financement au moment où l’endettement de la France est égal à 100% du PIB.

Jean Pierre Estival

Docteur d’État es Sciences Économiques, ancien Chargé de cours à l’Université de Cergy-Pontoise, expert international, nominé au Prix Turgot 2018.

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Recettes et dépenses du régime général en droits constatés (en millions d'euros)
  2015 2016 16/15 en %
Cotisations sociales 76 315 78 722 3,2
Cotisations prises en charge par l'État 1 048 1 165 11,3
Impôts et taxes affectés 14 534 15 166 4,4
Transferts entre organismes 5 656 5 801 2,6
Fonds de solidarité vieillesse 22 436 22 368 -0,3
Produits divers 1 491 1 751 17,4
Total des recettes 121 479 124 974 2,9
Prestations légales 110 640 112 987 2,1
Prestations extra-légales 276 293 6,2
Prestations IEG1 1 626 1 646 1,2
Transferts 6 569 6 521 -0,7
Diverses charges techniques 636 599 -5,8
Dotations aux provisions 727 712 -2
Charges diverses 1 319 1 334 1,1
Total des dépenses 121 793 124 091 1,9
Solde -314 883 ///